האבולוציה של השקל הדיגיטלי הקרב ובא: זו הדרך שבנק ישראל עבר עד כה

השקל הדיגיטלי (שק"ד) מתקדם בצעדי ענק. בחודש מרץ השנה פרסם בנק ישראל את מסמך האפיון הראשוני המתאר כיצד ייראה השק"ד ככל שתתקבל ההחלטה להנפיקו. ההחלטה, שצפויה ומסתמנת כנוטה לחיובית עפ"י הינה קריטית לעתידם של החברה והכלכלה הישראליים.

לכן, כתבתי מאמר מקיף המחולק לחלקים ובו אני מסביר: מהו השק"ד, למה בנק ישראל מאמין שיהיה נכון להנפיקו, ולמה אני סבור אחרת?

בחלק הראשון חזרתי לעקרונות הבסיסיים ועסקתי בשאלה מהו בכלל בנק ישראל, ומהם תפקידיו ומטרותיו. בחלק זה נבחן את האבולוציה של השקל הדיגיטלי משנת 2017 ועד היום, ואילו בחלקים הבאים אסביר מדוע אני מתנגד לשק"ד, ואתאר כיצד הוא בנוי עפ"י המתווה שהעמיד בנק ישראל. 

לקריאת המאמר המלא בן 5 החלקים לקריאה מלאה ורצופה:

לחצו כאן להורדת המאמר המלא

ההמלצה הראשונה: בינתיים לא

בנק ישראל החל את דרכו לבחינת הנפקה אפשרית של שקל דיגיטלי (שק"ד) כבר בשנת 2017. נגידת בנק ישראל דאז, פרופ' קרנית פלוג, מינתה צוות ללימוד ובחינה של מטבע דיגיטלי של בנק מרכזי (Central Bank Digital Currency, ר"ת CBDC) שהורכב מנציגי מחלקות שונות בבנק כגון הפיקוח על הבנקים, חטיבת השווקים, הלשכה המשפטית ועוד.

בדוח המסכם שפורסם בנובמבר 2018, כשנה לאחר הקמת הצוות, הומלץ שלא להנפיק שק"ד בקרוב: "הצוות אינו ממליץ שבנק ישראל ינפיק שק"ד בקרוב. עלינו להמשיך לבחון את התחום ולעקוב אחריו לפני שנוכל לנמק כיאות החלטה אם להמליץ על שק"ד".

הצוות כן המליץ להמשיך לעקוב אחר ההתפתחויות בתחום: בבנקים מרכזיים אחרים בעולם, אימוץ מטבעות דיגיטליים כתחליפי מזומן, עמדת הציבור והתפתחויות טכנולוגיות נוספות, וידווח מדי חצי שנה.

חוזרים לבחון: אלו התועלות האפשריות של השק"ד 

בחודש מאי 2021, לאחר ש"בשנים האחרונות התחוללו שינויים משמעותיים בשוק התשלומים בישראל ובעולם בקצב מהיר מאוד, ומשבר הקורונה האיץ תהליכים אלו," החליטו בבנק ישראל להאיץ את הלימוד, המחקר וההכנה למטבע דיגיטלי של בנק מרכזי בעתיד. כך, פרסמה ועדת ההיגוי של השקל הדיגיטלי את המסמך שכותרתו "שקל דיגיטלי: תועלות אפשרויות, טיוטת מודל וסוגיות לבחינה" כחלק מהכנת תכנית פעולה למקרה שיבחרו בבנק להנפיק שק"ד.

הוועדה הוקמה בנובמבר 2020 והמשנה לנגיד בנק ישראל, אנדרו אביר, מונה לראשותה. תפקידה, כפי שהוצג במסמך, היה: "לקבוע את המאפיינים העסקיים והטכנולוגיים של שקל דיגיטלי כהכנה לאפשרות להנפקה בעתיד, ולבחון את תנאי הסף הנדרשים להחלטה על הנפקת מטבע. ועדת ההיגוי הקימה מספר צוותי עבודה מקרב אנשי מקצוע בתחומים שונים בבנק, ובאמצעותם היא תמפה את התועלות האפשריות מהנפקת שקל דיגיטלי, הסוגיות הטכנולוגיות, וההשלכות האפשריות על המדיניות המוניטרית, היציבות הפיננסית, עולם התשלומים והמטבע, המאבק בכלכלה השחורה וסוגיות הלבנת הון, ההכלה הפיננסית, שיקולי שמירה על הפרטיות ואבטחת מידע, ועוד." 

במסמך הוסבר מהו מטבע דיגיטלי של בנק מרכזי בעיני בנק ישראל, עם חלוקה בין מטבע דיגיטלי סיטונאי (Wholesale CBDC). המיועד למערכת הבנקאית והפיננסית, למטבע דיגיטלי קמעונאי (Retail CBDC) – המיועד לציבור הרחב.

בנק ישראל מכיר בעצמו בעובדה שמטבע דיגיטלי סיטונאי הוא מוצר שלמעשה קיים כבר עשרות שנים שכן הבנקים המסחריים מחזיקים חשבונות בבנקים המרכזיים ומזכים ומחייבים זה את זה כנגד העברות הכספים של לקוחותיהם באופן דיגיטלי לחלוטין.

היתרונות של הבלוקצ'יין בעיני בנק ישראל 

בנק ישראל גם מכיר ביתרונות הפוטנציאליים של מערכות רישום מבוזרות (Distributed Ledger Technologies, ר"ת DLT), אשר טכנולוגיית הבלוקצ'יין נמנית כיישום המוביל, המתקדם והנפוץ של DLT. בין היתרונות מצוינת היכולת להעביר כספים ישירות בין ישויות, בזמן אמת ועם התחשבנות סופית, אך ללא מעורבות של גורם שלישי כגון הבנק המרכזי.

דוגמה מובהקת לכך הינה מטבעות יציבים (Stablecoins), הצמודים בערכם למטבעות פיאט (כסף ממשלתי), ובעיקר לדולר. מטבעות יציבים מונפקים ע"י גופים פרטיים כטוקנים דיגיטליים (יחידות רישום) סחירים ונגישים על גבי רשת בלוקצ'יין פתוחה כגון אתריום. הטוקנים מגובים ע"י רזרבות המוחזקות במערכת הבנקאית ובאמצעים אחרים, וזמינים למשתמשים מכל ארנק דיגיטלי, בכל כיס, בכל העולם, לביצוע העברות ושימושים נוספים.

נכון להפצת המסמך של בנק ישראל במאי 2021, שוק הסטייבלקוינס כבר חצה את היצע ה-130 מיליארד דולר בסירקולציה, ואילו כיום, 4 שנים לאחר מכן, כבר נמצא סביב ה-250 מיליארד דולר. דוחות של בנקים בינלאומיים כגון סיטיבנק מצפים שיגיעו לקרוב ל-4 טריליון דולר עד סוף העשור.

סטייבלקוינס היוו גילום מוחשי של היתרונות שצוינו ע"י בנק ישראל, ולמרות זאת בנק ישראל בחר לא להעמיק את המחקר ה-Wholesale CBDC בנושא אלא להתמקד ב-Retail CBDC אותו הם גם כינו "מטבע דיגיטלי למטרות כלליות" (General Purpose CBDC) – הנפקה של כסף דיגיטלי שמהווה התחייבות ישירה של הבנק המרכזי למחזיק בו.

השקל דיגיטלי כבר היום…

המסמך ממשיך בתיאור כיצד הציבור משתמש בשני סוגים עיקריים של כסף: מזומן, המהווה התחייבות ישירה של הבנק המרכזי לציבור, וכסף בנקאי. כסף בנקאי הוא התחייבות של הבנקים המסחריים כלפי מחזיקי החשבונות בהם, והוא מתקיים במרחב הדיגיטלי בלבד. קרי, רובו המוחלט של הכסף כיום הינו דיגיטלי לחלוטין, והשימוש בו מתבצע דרך העברות בנקאיות, שיקים, כרטיסי חיוב ואפליקציות תשלומים. במסמך מודגש כי ההתחייבות של הבנקים המסחריים אמינה מאד, כי הציבור נותן אמון מלא בבנקים והתחייבויותיהם, וזאת בזכות היציבות של המערכת ובזכות הפיקוח של בנק ישראל.

עם זאת, הבנק מציף שלציבור אין דרך להשתמש ב"כסף הריבון" בצורה ישירה באופן דיגיטלי, וכי שמירת מזומן באופן עצמאי כרוכה בסיכוני אבידות או גניבות, ומכאן לדבריו הצורך בשק"ד: לכאורה לטובת שמירה על היתרונות של המרחב הדיגיטלי תוך הוספת היתרונות של אבטחת השימוש, התשלום הישיר ללא תיווך, סיכוני צד-שלישי פחותים ושמירה על פרטיות.

כך, הועדה מציגה את התועלות המרכזיות עבור הציבור הישראלי מהנפקה ואימוץ של שק"ד, אך בה בעת מדגישה: "חשוב לציין שייתכן שניתן להשיג חלק מהתועלות האלו, אם לא את כולן, גם באמצעות שיפור ושכלול של מערכות התשלומים הקיימות, ולאו דווקא באמצעות הנפקת מטבע דיגיטלי של בנק מרכזי". הועדה אף מחדדת כי ישנם סיכוניים משמעותיים בהנפקת שק"ד, במיוחד אם לא יעוצב בקפידה, כגון פגיעה בתיווך הפיננסי, בדגש על בין חוסכים ללווים הן בעלויות והן ביציבות, שכן ישנו חשש מנהירת הציבור לשק"ד על חשבון פיקדונות בבנקים מסחריים. סיכונים נוספים שמצוינים הינם סיכוני סייבר, סיכוני פרטיות, וסיכונים למוניטין של הבנק המרכזי ככל שהפרויקט לא יצלח והציבור יאבד את אמונו במוסד.

למה השק"ד טוב? בנק ישראל מפרט

בחזרה לתועלות המרכזיות. אלו הן, עפ"י בנק ישראל, כפי שפורטו במסמך במאי 2021:

א. יצירת אלטרנטיבה יעילה, מתקדמת ובטוחה לאמצעי התשלום הקיימים והחדשים בעידן הדיגיטלי. מודגש כי השימוש במזומן הינו חינמי, ללא עמלות תיווך, ויצירת שק"ד תתמרץ את המערכת לספק תשלומים זולים ויעילים.

ב. יצירת תשתית תשלומים שתתמוך באימוץ חדשנות והתאמת מערך התשלומים לצרכים של הכלכלה הדיגיטלית. מצוין כי המערכות הקיימות נחשבות ותיקות ולא יעילות, וכתוצאה הפונקציונלית הטכנולוגית שלהן מוגבלת.

ג. הבטחת היתירות של מערך התשלומים ותפקודו התקין בעת חירום או תקלה. עפ"י המסמך, מערכת תשלומים הינה תשתית קריטית של המשק ותפקודה היציב והרציף הינו תנאי הכרחי לפעילות כלכלית ושגשוג המשק. כך, על ידי יצירת אלטרנטיבה שמונהגת ע"י הבנק המרכזי, היא תוכל לשמש כתשתית בלתי תלויה במערכות הקיימות אם הן נקלעות לכשל.

ד. יצירת תשתית יעילה וזולה לתשלומים חוצי גבולות. תשלומים בינלאומיים הינם מסורבלים, איטיים ויקרים. הם מאלצים שימוש בבנק קורספונדנט (מתווך) ואף מספר בנקים כאלו, מערכות הטכנולוגיה מיושנות ושונות, המרות מטבע – ובקיצור, חוסר יעילות ענפה.

ה. שמירת האפשרות של הציבור לעשות שימוש באמצעי תשלום דיגיטלי תוך שמירה על רמה מסוימת של פרטיות. מזומן הוא אנונימי לחלוטין, והרשויות רואות בזה כדבר שלילי שכן השימוש בו מהווה פתח להעלמות מס, הלבנות הון, ופעילות פלילית. על רקע הטיעונים הללו, נחקק החוק לצמצום השימוש במזומן – בו תמך גם בנק ישראל. עם זאת, פרטיות בתשלומים הינה התגלמות של הזכות הדמוקרטית הבסיסית לפרטיות, ולכן יש לשמר זאת ככל שיונפק שק"ד, "בעסקאות קטנות".

ו. תמיכה במדיניות הממשלה לצמצום השימוש במזומן ולמאבק ב"כלכלה השחורה", סעיף המדבר בעד עצמו.

המסמך ממשיך לתאר סיבות אפשרויות נוספות להנפקת שק"ד הנחשבות משניות יותר, ובהן שמירה על הגישה של הציבור לאמצעי תשלום המהווה התחייבות של הבנק המרכזי בעולם ללא מזומן; שימוש במטבע דיגיטלי ככלי מוניטרי נוסף – כלומר להשפעות מדיניות מוניטרית; הגברת ההכלה הפיננסית, קרי הגדלת כמות המשתמשים שיכולים לגשת לשירותי תשלום בסיסיים; צמצום העלויות הנגרמות למשק בגין מערך המזומן; וקידום מגזר הפינטק במשק.

איך השק"ד ישפיע על המערכת הבנקאית?

המסמך הבא מתפרסם במרץ 2022 וכותרתו "השפעות פוטנציאליות של הנפקת שק"ד על מערכת הבנקאות בישראל".

השאיפה הייתה לבדוק את השפעת השק"ד על המערכת הפיננסית בכלל ועל מערכת הבנקאות בפרט, ואת יכולתה להמשיך לבצע את תפקידה כמתווכת פיננסית במשק. לפי המסמך "לא צפויות להיות השפעות מהותיות על מערכת הבנקאות".

מתוארת בו סימולציה שביצע בנק ישראל שבמסגרתה חלקו של השק"ד הולך ותופס נפח רחב יותר בהדרגה במאזני הבנקים בעוד שפיקדונות הציבור בבנקים מצטמצמים. אכן מתוארת פגיעה ביחסי הנזילות של הבנקים (וכתוצאה איום מסוים על היציבות שלהם) אך רק "בהיקפים גדולים יותר… קיים פוטנציאל לשחיקה משמעותית ביחסי הנזילות אשר מחייב את מערכת הבנקאות לנקוט בצעדים שונים כדי לשמור על יחסי נזילות נאותים."

הניתוח במסמך גם מראה ש"תחת הנחת מקובלות" צפויה להיות פגיעה ברווחיות הבנקים אך כזו ש"לא צפויה להביא לשחיקה משמעותית בתוצאות העסקיות של מערכת הבנקאות, ביציבותה או ביכולתה להעניק אשראי…"

כלומר, בבנק ישראל מסיקים עפ"י מאמר זה שהסבירות אינה גבוהה ששק"ד מאיים על יציבות המערכת הבנקאות.

מה יוביל להנפקת השק"ד?

באפריל 2023 מתפרסם מסמך המתאר מהם התרחישים שבעקבותיהם בנק ישראל עשוי לקבל את ההחלטה להנפיק את השק"ד.

 ביניהם מצוינים התרחישים המרכזיים הבאים:

•       הנפקת CBDC ע"י מדינות אחרות. בדגש על מדינות מפותחות כגון ארה"ב, בה זה כבר ככל הנראה לא יקרה לאור הצפי לחקיקת חוק ה-"Anti-CBDC Surveillance Act" עליו אפרט בהמשך הסדרה, או אירופה, בה זה ככל הנראה יקרה כבר בסוף שנת 2025.
•       ירידה בשימוש הלגיטימי ובמכובדות של מזומן בעסקאות בישראל. זאת על מנת לתת אפשרות לציבור להשתמש בכסף של הבנק המרכזי בצורה ישירה.
•       חדירה משמעותית של מטבע יציב או אמצעי תשלום פרטי אחר כאמצעי תשלום בשימוש נרחב. סיטואציה שכזו עלולה לפי בנק ישראל לפגוע במערך התשלומים וב"תמסורת המוניטרית", כלומר האופן שבו הבנק המרכזי משפיע על היצע הכסף ודרכו מקיים מדיניות מוניטרית.
•       מידת התחרות במערך התשלומים המקומי. לדבריו, חסמי כניסה גבוהים וחוסר תחרות עשויים להצדיק הנפקה של CBDC "כדי לתמוך בתחרות במערך התשלומים ובמערכת הפיננסית בעידן הדיגיטלי".
•       התפתחויות טכנולוגיות במערך התשלומים.

כיצד מגדילים את אפקט הרשת של השק"ד?

ביוני 2023 מפרסם בנק ישראל את המסמך שכותרתו "עקרונות ליצירת מכובדות ואפקט רשת של השקל הדיגיטלי". מטרת המסמך כמובן היא לתאר כיצד בנק ישראל מתכוון לשווק את השקל הדיגיטלי ולהביא לאימוץ ע"י אזרחי ישראל, ותיירים.

בנק ישראל מתאר שורה של צעדים, שלדעתו יובילו ל"הצלחה" של יצירת אפקט רשת סביב השק"ד:

1. הממשלה כמשלמת ומקבלת התשלומים הגדולה במשק תאפשר תשלום בשק"ד לטובת מסים, אגרות, קנסות וכדומה, ותאפשר קבלת תשלומים ממנה כגון קצבאות, החזרים, תשלומים לספקים באמצעות השק"ד. יתרה מכך, הממשלה תשלם משכורות לעובדי הממשלה "שיחפצו בכך" באמצעות השק"ד.
2. יצירת חווית תשלום נוחה, בעלת ביטחון, זמינה ומידית, באופן שמזכיר אפליקציות תשלומים המפותחות במגזר הפרטי.
3. מתן אפשרות לתשלומים בין עמית לעמית (Peer to Peer, או P2P), כלומר ישירות בין אדם לאדם.
4. הטלת חובת השתתפות על בנקים וספקי שירותי תשלומים גדולים. למשל, ע"י חיובם לתת את האפשרות ללקוחותיהם להנפיק כרטיס חיוב מיידי לשימוש בשק"ד.
5. הטלת חובת השתתפות על בעלי עסק ע"י באמצעות חקיקה.
6. הוזלת העלויות לבתי העסק ושיווק תמריץ זה לבעלי עסק לטובת עידוד האימוץ, וכמנוף לייעול התהליכים התפעוליים של העסק כגון תמיכה ב-Micropayments (תשלומים זעירים), יישומים ואפליקציות עם ניתוב אוטומטי לתשלומי מס ועוד.
7. הגדרתו בחוק של השקל הדיגיטלי כ"הילך חוקי", כלומר ככזה שהמדינה מחייבת את הציבור להשתמש בו לטובת תשלומי מס, ומחייבת את בעלי העסקים לקבל תשלומים באמצעותו.
8. תמיכה בתשלומים לא מקוונים (Offline Payments), למשל אם אין קליטה סלולרית.
9. תמיכה בתשלומים חוצי גבולות (Cross-border Payments).

בין לבין המסמכים שפורסמו ותוארו עד כה, ביצע בנק ישראל מספר ניסויים – חלקם מקומיים וחלקם בינלאומיים – ואף קיים את אתגר השק"ד בו הזמין חברות פרטיות להשתתף ולכתוב תוכנות עימן יוכל השק"ד להתממשק.

בין הניסויים נכללו פרויקט 'סלע' לבחינת Retail CBDC, פרויקט Icebreaker לבחינת תשלומים חוצי גבולות באמצעות CBDC ופרויקט טכנולוגי בתנאי מעבדה למימוש CBDC על מערכת סגורה מבוססת הטכנולוגיה של אתריום.

המסמך האחרון אותו פרסם, טרם פרסום האפיון הראשוני של השק"ד, הינו מחקר שכותרתו "נכונות הציבור לאמץ שקל דיגיטלי" בו נטען כי ישנה "נכונות גבוהה לאימוץ" כאשר 51.7% מהמשיבים "גילו עניין גבוה בשימוש בשק"ד".

 ברשותכם למסמך זה לא אתייחס בצורה ישירה, הן משום שאני סבור באופן אישי שהוא מגמתי מאד ומטעה (במתודולוגיה, כמות הנשאלים, ואופן הצגת השק"ד לנשאלים), והן משום שאפרת פניגזון, עיתונאית חוקרת ומרצה אשר סוקרת את התפתחויות ה-CBDC בעולם במשך שנים, עשתה זאת בצורה נהדרת בטור הבא שפורסם ב-CryptoJungle.

עד כה, קיבלתם את תמונת השקל הדיגיטלי מפי בנק ישראל, לאחר שבחלק הראשון בסדרה רעננתם את תפקידיו ומטרותיו. בחלק השלישי והבא בסדרה – אני מפרט את ההתנגדויות המרכזיות שלי לשק"ד, ומציג את הסתירות בטיעוניו ומסמכיו של בנק ישראל בהליך השיווק של השק"ד.

בתום החלק השלישי, תינתן גישה לראשונה להשתתפות בסקר על השק"ד: האם הציבור בישראל תומך בהשקתו?

רוצים להמשיך בקריאת המאמר ו/או לקבל עדכון כשהחלק השלישי יוצא? לחצו כאן

בן סמוחה

בן 34, בוגר תואר לכלכלה וניהול מאוניברסיטת 'בן גוריון', ומרצה לשעבר באוניברסיטה. בן הקים את CryptoJungle, המכללה לבלוקצ'יין ומטבעות דיגיטליים וקהילת 'מדברים קריפטו', שיחדיו מהווים גוף התוכן, האקדמיה והקהילה המובילים והגדולים בישראל. בנוסף, נמנה בין מייסדי עמותת Blockchain B7, ויועץ חיצוני לארגונים בתחום הקריפטו והבלוקצ'יין.